1. Fogalmi alapok
1.1. Közszolgálati rendszerek
A magyar közigazgatás-tudomány általában nyitott és zárt rendszerre osztja a közszolgálat ellátásának módját. Az alábbi táblázat ennek megfelelően egyszerűsít, de jól tükrözi az egyes rendszerek sajátosságait. (Akit bővebben érdekel a téma, itt utánaolvashat, az első száz oldal kifejezetten ezzel foglalkozik.
| Nyitott rendszer | Zárt rendszer |
Modell | kereskedelmi modell | katonaság |
Elemek 1) | Asszimilációs rendszer: kiváltságok hiánya, a munkaviszony tartalma ugyanaz, mint bármely más vállalatnál | Differenciált rendszer: speciális jogi szabályozás, a jogok és kötelezettségek a munkaviszony keletkezésekor nem képezik alku tárgyát |
2) | Állás (hivatal) rendszer: meghatározott feltételekhez megfelelő állás párosul, fizetés megegyezés szerint | Karrierrendszer: hierarchia a közszolgálatban, a köztisztviselői előmenetel garantált |
3) | Zsákmányrendszer: pártmegbízatási alapon, egyik fél sem vállal kötelezettséget a munkaviszony huzamosabb fenntartására | Érdemrendszer: szakmai képességek elsődlegessége; magas fokú szakértelem, elhivatottság |
Előnyök | · rugalmas létszámgazdálkodás (a feladathoz kötöttségnek köszönhetően) · a közigazgatásnak nem feladata a szakemberképzés | · alkalmazott elmozdíthatatlansága · szakképzett köztisztviselői réteg · előnyös TB és nyugdíjrendszer |
Hátrányok | · nem jön létre szakképzett hivatalnoki réteg | · személyzeti feladatok meg-sokszorozódnak · nem innovatív, nehezen alkalmazkodik a változásokhoz |
A pártmegbízatási alapú zsákmányrendszer a XIX. századi USA sajátossága volt, az adminisztráció visszaélései után azonban itt is megszüntették. (A wikipedia összefoglalója a botrányokról itt olvasható.)
A rendszerváltást követően a magyar jogalkotás a zárt rendszer mellett tört lándzsát, így jött létre 1992-ben a munkajogi szabályozás részeként a köztisztviselői törvény.
1.2. Munkavégzésre irányuló jogviszonyok
Az átlagember számára meglehetősen átláthatatlan munkajogi szabályozást sematizálja az alábbi ábra.
Ebből kitűnik, hogy a civil szférában a Munka Törvénykönyve érvényesül, míg az állami szektorban öt különböző jogszabályt kellett eddig alkalmazni. (A narancssárga háttér mindig külön jogszabályt jelöl.) Ehhez csatlakozik hatodikként a most elfogadott kormánytisztviselői törvény.
Az elmúlt húsz évben többen többször megpróbálták az őskáoszt átláthatóvá tenni.
2000-ben, a Fidesz kormányzása alatt a közigazgatásban dolgozók és a rendvédelmi szerveknél dolgozók jogviszonyait akarták egy közös szabályban rendezni, ez azonban szépen csendben elhalt, helyette a két önálló törvényt módosították átfogóan.
2004-ben a Vadász János vezette kormánymegbízotti hivatal a közalkalmazottak és a köztisztviselők vonatkozásában szeretett volna egységes keretszabályt alkotni. Medgyessy Péter bukásával azonban ez a törekvés is elhalt.
2007-ben Szetey Gábor államtitkársága alatt a kiválasztási rendszert változtatták meg átfogóan. Ennek a tervezetnek a parlamenti vitájából származik a mottóul szolgáló idézet. A Fidesz amúgy nem támogatta a reformot, egyik első dolguk volt májusban eltörölni az akkor elfogadott rendelkezéseket.
2. Mi a baj a most elfogadott szabályokkal?
A Köztársasági Elnök és az ellenzék egyértelműen a kormánytisztviselők indokolás nélküli elbocsáthatóságába kapaszkodnak. De nem ez az egyedüli probléma.
2.1. A jogviszonyok átláthatatlansága
Minden eddigi egyszerűsítő törekvéssel ellentétben, az új Parlament tovább bonyolította az eddigi is átláthatatlan rendszert. Tette ezt mindjárt két önálló képviselői indítványban, melyek gyakorlatilag egymásnak is ellentmondtak.
Az egyik (részben) megszüntette az államtitkárokra vonatkozó önálló szabályozást (2-es jelű törvény a fenti ábrán) és a közigazgatási és helyettes államtitkárokat a köztisztviselői törvény (1-es jelű törvény a fenti ábrán) hatálya alá helyezte.
A másik kiemelte a köztisztviselői törvény (1-es) hatálya alól a kormányzati (minisztérium, stb.) tisztviselőket és önálló szabályokat alkotott rájuk (3-as jelű törvény az ábrán).
Papíron mindkét javaslat Navracsics Tibor, Répássy Róbert (mindkettő Fidesz) és Rétvári Bence (KDNP) nevéhez fűződik, azonban olyan szintű módosításokat tartalmaznak, hogy valószínűsíthető valamilyen „szakértői” bázis mögöttük. Azt is láthatjuk, hogy a két javaslat két külön forrásból táplálkozik, hiszen egymásnak ellentmondanak.
Erre világított rá Sólyom László azzal, hogy az államtitkárok bezzeg maradnak a köztisztviselői törvény hatálya alatt. Mindezzel pusztán annyit ért el, amit a puskázó diák, amikor megmutatja a tanárnak, hogy az ő dolgozata megegyezik a szomszédéval: a padszomszéd is megbukott. A Fidesz ugyanis nem azt mondta, hogy a kormánytisztviselői törvény rossz, hanem gyorsan besorolta alá az államtitkárokat is, akik korábban nem estek az indokolás nélküli felmentési jog alá.
Az első javaslatról az is látszik, hogy régóta a tarsolyukban lehetett. Sok helyen szinte szóról szóra megegyezett a Gyurcsány-éra hasonló törvényével, mellőzve például a miniszteri fizetések csökkentésére vonatkozó, a Bajnai-kormány által behozott módosítást. Ezt a magas labdát az MSZP mindjárt másnap lecsapta, a pénteken benyújtott javaslatot Navracsics hétfőn vissza is vonta, magára vállalva a hibát. (Emlékezzünk erre a gesztusra, és négy év múlva figyeljük meg, hogy hány ilyen követte.)
Amit viszont eddig senki nem kérdezett meg: Tessék mondani, akik ezeket a javaslatokat szövegezték, kitől kaptak érte fizetést? A Fidesz pártkasszából? Valamelyik alapítványtól? Vagy „hozomra”, majd valamelyik minisztérium fizeti őket a jövőben? Mert azt ne mondja senki, hogy ingyen őrizték Krisztus koporsóját.
2.2. Elmozdulás a nyílt rendszer felé
Magyarországon nincs olyan kutató, szakember, sőt politikus (!), aki ne azt állítaná, hogy zárt rendszerű közszolgálatra van szükség. Ennek egyik eleme a civil szférától eltérő, az állami alkalmazottra kedvezőbb szabályozás. Az állam önkorlátozása a jogviszony egyoldalú megszüntetése terén.
A javaslat indokolása a 67/2009. (VI. 19.) AB határozatra hivatkozik a munkaviszony indokolás nélküli megszüntetése tekintetében. Az alkotmánybírósági határozat azonban csak a civil szférára vonatkozik, konkrétan a munkaerő-kölcsönzés problémakörére. Ezt akarja a törvényjavaslat a közszférára kiterjeszteni.
Ugyanakkor Sólyom László azon érvelését, miszerint az EU Alapjogi Chartája pontosan ennek ellenkezőjét mondja, Répássy Róbert azzal söpörte le, hogy az csak a munkaviszonyra vonatkozik. Akkor most ez hogy?
Szerintem úgy, hogy a közszférára, az állam mint munkáltató felé szigorúbb szabályokat kell megfogalmazni.
És akkor még nem is szóltunk arról, hogy érvényesül-e zsákmányrendszer Magyarországon. Egyelőre nem, de nézzük mit is ír a kormánytisztviselői törvény indokolása:
„Szándékaink szerint a tervezet előzménye egy, a követelményeket magas színvonalon teljesítő közszolgálati dolgozóknak komparatív előnyöket és biztonságot garantáló, megalapozott, a lehető legszélesebb hatályú, koherens közszolgálati szabályozás megalkotásának.”
(30. oldal)
Erre valószínűleg csak az önkormányzati választások után kerül sor. Addig csak a kormánytisztviselők élvezhetik a komparatív előnyöket és az indokolás nélküli felmenthetőség által biztosított biztonságot.
Dr. Kasza Péter Ferenc
jogász, egyetemi oktató
Utolsó kommentek